因势而谋继往开来的“全面重塑”
――最高检恢复重建以来内设机构改革变迁启示录
自恢复重建至今,检察机关内设机构在全面依法治国历史进程中,因应形势任务发展变化、法律规定和检察职能调整而不断变迁,可谓是人民检察事业和中国特色社会主义检察制度发展历程的一个“缩影”。
因势而谋:始终服务大局不动摇
40年来,检察机关始终围绕聚焦大局、服务大局、保障大局,以内设机构改革为突破口,找准工作切入点和着力点,努力做到因势而谋、应势而动、顺势而为,内设机构改革“红利”不断显成效。
1979年7月,五届全国人大二次会议通过人民检察院组织法。该法第20条规定:“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅,并且可以按照需要,设立其他业务机构。地方各级人民检察院和专门人民检察院可以设置相应的业务机构。”根据该规定,恢复重建后的最高检设刑事检察厅、法纪检察厅、监所检察厅、经济检察厅、信访厅。
改革开放后,社会生产力迅速提高,经济领域走私贩私、贪污受贿、投机诈骗、盗窃国家和集体财产等严重犯罪活动也随之不断增多,少数地区较为猖獗。1982年,全国人大常委会作出《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》后,各级检察机关认真贯彻中央的指示和《决定》,把打击严重经济犯罪活动作为一项重大任务,开始陆续设置经济检察机构,开展对贪污贿赂以及偷税抗税、假冒商标等经济犯罪的检察工作。
1982年6月,按照精简机构的要求,最高检法纪检察厅与经济检察厅合并,设立法纪经济检察厅。
“这一时期,检察机关依法查办了一大批贪污贿赂、偷税抗税、假冒商标等经济犯罪案件,保障了改革开放的顺利进行。”最高检政治部有关负责人表示。
1988年,全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》,首次在单行刑法中将贪污贿赂犯罪规定为一类犯罪。最高检根据中央关于反腐败的精神,进一步调整了工作部署,把打击贪污贿赂犯罪列为工作重点,法纪经济检察厅重新分设为经济检察厅和法纪检察厅。
1989年,最高检将经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅,并决定在广东省试点,率先成立反贪污贿赂局,此后各地相继成立反贪污贿赂局。
1995年,民盟中央委员黄景钧、温崇真、徐萌山、郭正谊等人在八届全国人大三次会议上提出成立反贪污贿赂总局的议案。同年11月10日,最高检反贪污贿赂总局正式挂牌。
经过近20年的发展,为进一步适应反腐败斗争新形势的需要,2015年,党中央批准最高检党组提出的改革方案。最高检调整职务犯罪侦查预防机构,整合组建新的“反贪污贿赂总局”,设立四个正局级机构,强化直接侦查、指挥协调、业务指导等工作,加强一线办案力量,坚决遏制腐败现象蔓延势头。
在全面深化司法改革的同时,检察机关坚决贯彻党中央决策部署,坚决拥护、全力支持、积极配合深化国家监察体制改革。
2018年2月23日,最高检召开全院干部大会,欢送反贪污贿赂总局转隶同志。“成立国家监察委员会是党中央作出的一项事关全局的重大政治体制改革,是提高国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,坚决拥护党中央关于监察体制改革的重大决策。”每一位检察人始终将大局意识牢记心间,以赤诚之心投身改革,推动国家监察体制改革顺利完成。
牢记使命:坚持以人民为中心
检察机关内设机构承担着特定的检察职权,坚持以人民为中心,顺应党和人民事业发展的需要,是检察机关时刻牢记心间不变的使命。
在检察机关恢复重建之初,处理群众的信件来访成为检察机关的重要工作之一。1987年4月,最高检将信访厅改为控告申诉检察厅,主要受理公民向检察机关提出的有关刑事案件方面的控告和申诉。2000年,最高检将控告申诉检察厅分设为控告检察厅和刑事申诉检察厅。
人民群众对民主、法治、公平、正义等方面的需求,不仅体现在刑事案件中,更多体现在民事案件里。为满足社会公众对检察工作在民事行政方面不断出现的新期待,1988年9月,最高检设立民事行政检察厅,一些地方检察院逐渐成立了民事行政检察机构。
“近年来,检察机关受理的民事申诉信访案件持续高位运行,超过刑事申诉信访案件量,在信访案件总量中的占比上升趋势明显。而受‘重刑轻民’观念影响,民事、行政检察工作机构设置、人员配备上存在明显‘短板’。”最高检政治部有关负责人在接受采访时表示,在这一轮内设机构改革前,最高检刑事检察机构设有5个厅,编制140多人;而民事检察、行政检察、公益诉讼检察三项重大职责并合一起,仅设一个厅,编制30余人。
2018年7月6日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议,审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》,为加快推进检察机关内设机构改革提供了重要契机。
在最新一轮内设机构改革中,最高检分设民事检察、行政检察机构,增设公益诉讼检察机构。省市两级检察院则要视情单独设立民事、行政、公益诉讼检察部门或办案组,基层检察院确定专门办案组或专人负责,更好地满足了人民群众对维护公共利益、保护合法权益、实现公平正义的司法需求。
在以人民为中心的宗旨下,检察机关未成年人检察工作机构,也通过不断实践探索逐步完善,推动未成年人司法保护更加趋于专业化。
早在1986年,上海市长宁区检察院第一个设立少年起诉组,专门负责少年犯罪的起诉工作。后来由此逐步发展,不少地方检察院逐步设立了专门的未成年人检察机构,专门从事未成年人检察工作。
2015年12月,最高检设立未成年人检察工作办公室,作为临时机构履行相关职责。
在这一轮内设机构改革中,最高检增设了第九检察厅,专门负责未成年人检察工作。“第九检察厅的设立,充分践行了以人民为中心的司法理念,对未成年人的司法保护具有里程碑的意义。”最高检有关负责人表示。
聚焦主业:优化提升司法办案效率
“内设机构既是检察权分解的结果和组织表现形式,也是检察官行使检察权的行政组合。内设机构设置的不同逻辑,体现了对检察权分类和运行在理论上的不同认识。”最高检有关负责人在接受记者采访时表示,中国特色社会主义检察制度的发展完善有其阶段性和长期性,在不同时期,由于诸多因素影响,内设机构设置的逻辑,其侧重点有时是有所不同的。
1979年8月,最高检根据人民检察院组织法设立刑事检察厅,主管审查批捕、审查起诉等工作。
刑事诉讼法第一次修改后,1999年,最高检从加强内部监督制约的角度出发,将刑事检察厅分设为审查批捕厅和审查起诉厅,开启了检察机关的捕诉分离。2000年,审查批捕厅和审查起诉厅分别更名为侦查监督厅和公诉厅。
随着司法体制改革的深入,特别是员额制检察官、司法责任制改革的推进,检察机关进一步探索优化检察职能、探索捕诉一体等改革。
在这一轮内设机构改革中,最高检按照案件类型和业务性质设立第一至第十检察厅,一类案件由一个机构、一个办案组、一个检察官负责到底,统一履行审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、补充侦查、立案监督、侦查监督、审判监督以及办理相关案件的申诉等职能,更加有利于推进检察机关专业化建设,提升司法办案质量和效率,为新时代和人民群众提供更好的法治产品、检察产品。
遵循规律:与时俱进创新“重塑”
“在各个历史时期,党和人民对检察工作的新要求,就是检察工作新的着力点,相应的,该领域的检察机关内设机构就会创设、加强或取消。”最高检有关负责人表示。
――职权配置的调整带来内设机构的变更。20世纪80年代中期,为查处涉税犯罪案件需要设立的税务检察机构和派驻税务部门的税务检察室,随着1996年刑事诉讼法对刑事案件管辖作出的调整而撤销,税务检察机构的人员原则上并入反贪污贿赂部门。
――职责范围的调整带来内设机构名称的变更。1979年人民检察院组织法颁布后,各级检察机关都设立了监所检察部门。1988年,最高检正式设立监所检察厅,主管对劳改、劳教场所的检察以及对下级实施业务指导。2012年修改后刑事诉讼法的实施和2013年劳动教养制度的废止,监所检察部门承担的职责发生了重要变化,2015年1月,最高检将监所检察厅更名为刑事执行检察厅。
――根据优化效能原则调整撤并业务机构。1987年5月,全国铁路运输检察院“撤院改厅”,改建为最高检下属的铁路运输检察厅。随着铁路运输检察制度等改革的推进,在这一轮内设机构改革中,最高检撤销铁路运输检察厅。
……
“这是新形势下刑事执行检察工作布局的调整,也是工作职责、工作方式、工作理念的重大转变,归根结底是中国特色社会主义检察制度新的发展完善。”最高检政治部有关负责人表示,本次内设机构改革是在承前继后、继往开来基础上的“全面重塑”。推进新时代检察机关内设机构改革,将沿袭历史经验,遵循司法规律,科学设定内设机构,合理配置司法资源,使法律赋予的各项职能都得到充分有效履行,为我国经济社会发展提供更好的法律监督服务,让人民群众有更多更实的获得感、幸福感、安全感。
