中国正处于新型城镇化的关键时期，正在强力推进有1亿人居住的棚户区和城中村改造，这是2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》确定的新型城镇化战略的重要任务。按照这一规划，棚户区分为四种类型：一是城市棚户区，主要是指集中连片棚户区和城中村，2020年以前将基本完成改造任务；二是国有工矿棚户区，位于规划区内的国有工矿棚户区统一纳入城市棚户区改造范围；三是国有林区棚户区；四是国有垦区危房区。在棚户区的四种类型中，城市棚户区是占比最高的类型。
大规模棚户区和城中村改造涉及一亿人的居住环境，棚改新区正在形成一种全新的社区类型。虽然城市棚户区与国外的低收入居民住区的成因、社区居民群体的社会属性以及改造主体有所不同，但是改造治理的内容与途径有些共同之处，可借鉴国外相关经验，完善中国特色的棚户区治理机制。笔者选择日本横滨寿町贫民住区与英国格拉斯哥的贫民住区，是因为这两个案例比较具有代表性，并取得了一定成功。
充分发挥非营利组织和民间团体治理能力的日本横滨市寿町贫民住区治理
为了消除社会不稳定的温床，19世纪的英国、20世纪的美国和日本的城市都实施了对特定贫困地区的城市更新改造。二次世界大战后，日本的贫民窟治理一般是针对特定贫民住区的小规模改造，开发住宅以安置原有低收入居民，注重发掘地区产业资源，为居民提供雇佣机会。1991年泡沫经济破灭之后，日本开展了都心以及都心外缘的贫民窟的再开发工程。与以往的针对木质老旧住宅区安全隐患的城市再开发事业不同，这是一种充分发挥非营利组织即NPO（Non-Profit Organization）和民间团体治理能力的新型城市化更新。
经过20世纪60年代的高速经济增长，日本已经成为经济高度发达和高度城市化的国家，然而在今天的日本大城市中依然存在着贫民住区，其中最为著名的是横滨市寿町的贫民窟。横滨市的寿町与东京都的山谷、大阪府的釜崎并称为日本的三大贫民窟，紧邻横滨港和国际会展中心所在的21世纪未来港都，与繁华的横滨中华街一街之隔，在步行范围中有山下公园和红砖仓库等著名景区。在面积仅为0.06平方千米的街区中，建有120个“简易住宅设施”，不足5平米的1居室日租费只需50元人民币。寿町居民现有6500人，其中80%为低保对象，居民半数以上为超过60岁的高龄者。
以往的城市再开发事业是政府行政机构认定，开发咨询师邀请城市规划师、建筑师共同规划制定地区再开发规划，建设高层建筑群。而寿町再开发的特色是在地方政府的支援下，NPO团体成为推进开发事业以及后期的运营管理的主体。社会团体中包括当地艺术家、学者和市民活动家在内的多元主体的共同参与，深入发掘以往外来的开发主体难以发现的诸如砖瓦建筑以及其它历史文化保护对象，作为再开发的经济资源。这一新型的贫民住区再开发目的不仅仅局限于街区的景观风貌更新，同时特别注重增强地区整体活力，培育地区产业新动力，以实现贫困住区与周边地区的融合发展。“修旧如旧”取代了“推倒重建”的开发方式，封闭的异界空间逐渐向周边地区开放。
正像诺贝尔奖得主穆罕默德·尤努斯所指出的，贫困的根源不是人，而在于禁锢人的自由发展的体制，改变贫困首先要改变没有发挥良好作用的体制。进入21世纪全球化时代，横滨市作为东京圈的新都心把发展目标定位为聚集国际性的业务、商业、文化等多元城市功能，建设以电子信息港为核心的国际信息中心，建设国际会展中心。这一变化为紧邻的寿町的发展提供了新机遇。寿町实施了增强地区活力的两大改造工程。一是2005年前后，横滨市作为国际会议中心城市成功举办了一系列大型国际会议，海外访客激增，其中包括大量偏好廉价旅社的各类游客，建设旅社街区的外部环境成熟。由建筑家组建的“横滨旅社村”（YOKOHAMA HOSTEL VILLAGE(YHV)）将寿町空置的简易住宅改造成为便于交流、价位低廉的旅社（Hostel），成功吸引了背包客、参会大学生、艺术家、公务差旅者以及考生。观光旅游业的发展给寿町带来了新的人流，提高了街区活力，也给地区居民创造了就业机会。实际上很多游客正是以住宿的形式来支援寿町的街区改造，改变寿町黯淡的街区形象。
另一项改造工程由2008年支援艺术家艺术创作的民间组织“寿另类网络”（Kotobuki Alternative Network）推进。这一民间团体由公务员、艺术家、建筑师以及社会学者组成，把寿町南云二号楼宇改造为艺术家可以居住创作的生活与文化设施，举办各类艺术沙龙，以此鼓励艺术家融入街区生活，发掘当地特有的日工聚集地文化和简易住宅区文化，作为地区发展的新动力。艺术家这一新群体的到来以及艺术节的举办有助于寿町打开对外封闭的大门，让人们体验过去难以接触的另类文化。寿町贫民窟治理的基本经验是，周边都市的国际化成为寿町变化的契机，而民间社团的成功介入使贫民住区向周边社会开放和融入，逐步改善和提升地区形象。横滨寿町作为新的观光旅游地区受到高度评价，成为日本贫民窟升级的成功案例。
注重精准就业指导的英国格拉斯哥贫民住区治理
在整个19世纪，位于苏格兰的格拉斯哥一直是英国发展最快的城市。20世纪初期，格拉斯哥市已经是英国第二大城市，也是最主要的工业城市。经济的强劲增长带来了城市人口猛增，城市住房规模得以迅速扩张，但是公寓楼设施简陋，环境质量也不高。在20世纪60年代至80年代，传统产业衰退，新兴的轻工产业集中于郊区，老城制造业岗位锐减，1961-1981年间整个城市失去了14.2万个就业岗位。市区人口持续外流，从1950年高峰期的110万人减少到60万人，旧城出现了大量空置、废弃和污染的土地。城市社区随之衰败，沦为贫民住区，是典型的经济衰败导致社会瓦解的案例。
自20世纪70年代中期起，格拉斯哥市制定了格拉斯哥东区复兴工程规划，开启了城市复兴之路。这是一个多元公共部门共同合作的工程，包括苏格兰开发署、市政府和两个全国性住房机构。通过针对人、地点和企业发展的改造，推进城市经济结构转型，实施劳动力再培训，提升住房质量以改善居住环境，增强经济活力和交通效率，吸引国内投资。20世纪80-90年代，格拉斯哥公共机构投资改造旧仓储建筑、旧船厂、钢铁厂，代之以博物馆、科技馆、艺术馆、金融中心、BBC以及大型会议中心等公共建筑，开发旅游资源，把城市公共空间形象改变为消费型城市，成功吸引了国内企业家的大量投资。
格拉斯哥旧区改造机制的最大特色是把“人”作为复兴的直接对象，叫响了“人民创造格拉斯哥”（PEOPLE MAKE GLASGOW）的标志性口号，尤为注重人的就业技能提升。人们发现，贫民窟住房更新相对容易实施，然而它只能改变居住条件，无助于人的就业状况改善，而创造获得收入的机会无疑是棚户区治理最困难、最重要的任务。从20世纪80年代开始，贫民窟改造重点转向社会和社区问题，针对贫困人群提供直接帮助。这意味着从宏观上将复兴经济、增加就业岗位转变为劳动力供给侧改革，为低收入群体提供有针对性的个人发展建议与指导、技能再培训和就业指导，可以说是一种精准扶贫、精准脱贫方式，提供了贫民住区改造与治理的成功经验。
格拉斯哥的经验表明，贫民住区的更新与治理创新需要多元主体的参与合作，既包括公共机构、私人机构，也包括社区组织。政府的角色是发挥指导作用，确保充足税收，制定区域振兴计划，建立优惠的金融鼓励机制。私营企业以PPP，即公私合作方式参与创造适合于当地居民参与的小型企业，而不是仅仅注重大型企业，其中金融企业以PFI，即私人融资启动方式参与融资，增加对小微企业的小型扶持信贷，提供住房改善信贷。民间团体和社区提供再培训、就业指导，有效提高居民的就业竞争力，提供地方政府扶贫援助基金信息。多元社会主体分担不同的角色与职责，是贫民住区复兴与治理的重要机制。
国外贫民住区治理的经验启示
多中心治理是贫民住区改造的有效方式。多中心治理（Polycentric Governance）是一个不同于行政管理（Administrative Management）的新的社会治理思维范式。尊重多样性在治理中的重要作用，多中心主体共同合作，通过自由平等的对话、协商机制，制定兼顾各方利益的制度，逐步形成基于信任、互惠的自主合作的机制与网络。2000年以后，地方成为公共治理的关注焦点，“地方治理（Local Governance）”概念开始流行，主要用于环境治理、垃圾收集、儿童看护、老人照料、治安服务、移民社会融入等领域。这些具有很强的公共性、福利性的社会问题，单靠某个城市或乡村政府组织都无法应对。“地方治理”概念的产生、“地方治理”时代的来临表明政府与企业的作用趋于缩小，但是公共资源使用者的自主参与并不拒绝与政府和企业的合作。相反，政府、企业与用户组织多中心的集合行为是实现地方治理不可或缺的，三者在地方公共事务治理中享有自由、独立和对等的权利与义务。
国外的贫民窟改造越来越重视发挥社会组织的作用。联合国人居署指出：“在过去的十年中，政府、国际组织、媒体对民间社会的态度转变了。现在人们认为，民间社会可以和国家一起，对提高人民生活水平，推进民主化进程起到一个核心作用。”为保证合作的社会行为的有效性和实质性，通常会建立一个基础组织，这一地方性组织为自己的社区工作。社区组织包括社区剧团、休闲团体、体育团体、居民协会、储蓄和信用社、儿童照料组织、少数族裔支持组织以及俱乐部等多种组织，这些组织均反映了贫民窟居民的利益和需要。它们可以以非正规形式存在，完全不受国家的管理，也可以是半官方的，大多数社区组织都是非盈利组织。这些社区组织通常由妇女建立并领导，以满足社区需求为目的，例如供水供电、卫生系统、道路交通、垃圾收集、学校教育、社区保健、社区警戒、犯罪控制等需求。
贫民住区的治理分为居住条件改善与就业能力提升两个不同阶段。来自棚户区的挑战是多方面的、系统和长久的，住房和居住环境的改善仅仅是棚户区改造的第一步。棚户区居民的学历普遍偏低，成为再就业的障碍，棚户区居民重返城市经济主流的难度远远高于重返城市化生活的难度。棚户区居民的就业状况改善需要提供有针对性的技能培训，提供创业奖励金，重新培养与市场需求相适应的劳动技能，获得市场竞争力。在改造住房之后，最主要的任务将是帮助居民提高就业技能，重建生活基础，实现棚改新区的可持续发展。
棚户区本质上是贫民住区，不仅是居住生活空间，同时也是经济生活据点，居民对社区共同体建设有着特殊的内在需求，社区面临着完善公共服务和培育居民自我发展能力的双重职责。然而公共事务治理不一定局限于政府以及承担社会责任的企业组织，公共资源的使用者自主治理也是一种有效的方式，民众自己的手是与政府看得见的手、市场看不见的手同等重要的公共资源治理主体。借鉴国外相关经验，探索棚户社区更新模式，将有助于提高社区治理的科学性、可操作性和可持续性。
（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博导，城市政策与城市文化研究中心主任）
