□联合资信评估有限公司 聂逆 夏妍妍
近日，《地方政府性债务风险应急处置预案》出台，首次提出“财政重整”计划，进一步明确了地方政府的债务偿还责任和范围，对地方政府的发债行为具有重要的警示作用。但《预案》更多属于事后风险管控，并且省级政府负总责可能会导致债务风险主体仍然依赖上级政府。未来我国地方政府性债务风险管理应当完善债务风险检测和管理体系，同时进一步明晰债务风险主体与上级政府之间的责权关系。
提供债务风险应急处置方案，首次提出实施财政重整计划。《预案》对地方政府应对债务风险提出了具体可操作方案，进一步明确了不同类别债务的偿债资金来源及筹措方式，首次提出实施财政重整计划的情境和具体内容。财政重整是世界各国普遍采用的做法，但在我国没有地方政府破产制度的情况下，财政重整更偏行政化。以同样是单一制国家的日本为例，《地方公共团体财政健全化法》规定当实际赤字比率超过一定标准，就应当通过增税、降低公共服务水平等措施进行财政重整，具体实践中市民的公共福利被大幅削减。中国版“财政重整”不包含增税选项，同时多次强调保障必要的基本民生支出和公共服务，与日本相比更加温和。
明确了地方政府偿债责任，但上级政府的责权需进一步明晰。《预案》将政府性债务风险事件划为四个等级。对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助；当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。从其它国家经验来看，一般根据能否获得上级或其他渠道的帮助将财政重整分为协助重整和自主重整，选择协助重整意味着风险主体在政策制定上的独立性和自主性将受到很大程度的剥夺，上下级政府的责权较为明晰，而中国版“财政重整”中，债务风险主体负责重整方案的制定和执行，一定情况下还可以向省级政府申请救助，这种省级政府负总责、上下级政府协同应对的方式可能与市县政府立足自身化解债务风险的初衷相悖，导致最终仍摆脱不了上级政府“财政兜底”的状况。
债务风险检测和管理体系亟待完善，地方债务风险事前事中管控有待加强。《预案》虽然规定市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%或专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的必须启动财政重整，但与日本设置实际赤字比率、合并实际赤字比率、实际公债比率和将来负担比率四个指标来衡量地方财政状况相比，标准单一且不够明确，而且日本还设有财政“早期健全化标准”，作为财政重整之前的先行预警指标，“早期健全化”表明财政状况开始出现问题，能够在财政状况真正出现危机之前进行风险识别和管控，防止财政的最终恶化。未来我国地方政府债务风险控制体系的完善一方面要做到指标选取的多元化和透明化，综合运用负债率、偿债率、债务率、赤字率等指标对债务风险进行检测和评价;另一方面要实现多层级预警，如对债务率达到100%、150%、200%以及300%时分别采取预警、重点关注、暂停发债和财政重整等措施，具体可以在借鉴国外经验的基础上进行科学合理设计。
