今年地方债监管延续了从严的势头，尤其是隐性债务严监管趋于常态化，不因稳增长而突破新增隐性债务“红线”。今年经济稳字当头，风险防范尤其是地方政府债务(下称“地方债”)风险依然是工作的一大重点。近日，第十三届全国人民代表大会第五次会议批准《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》(下称《预算报告》)。为了有效防范化解风险，今年地方举债额度再度下降，专项债监管继续完善以提高资金使用效率，而遏制隐性债务增长“红线”不变，存量隐性债务更注重“有序化解”，防范“处置风险的风险”。多位接受第一财经采访的专家认为，今年地方债监管延续了从严的势头，尤其是隐性债务严监管趋于常态化，不因稳增长而突破新增隐性债务“红线”。由于存量隐性债务化解较为复杂，因此各地要结合当地实际来稳步有序化解，不能操之过急，进而带来“处置风险的风险”，造成区域财政金融风险，不利于稳定。债务限额两连降防风险依然是今年政府工作的一项重要任务，其中财政风险主要体现在地方债风险，地方举债规模跟地方债风险息息相关。为了对冲疫情造成的风险，地方加大举债规模，扩大有效投资。根据财政部数据，2020年地方政府新增债务限额大幅提至47300亿元，2021年降至44700亿元，而今年预算报告显示，这一金额进一步降至43700亿元。这是2020年之后，国务院连续第二年降低地方举债“天花板”。中央财经大学温来成教授告诉第一财经，随着疫情得以管控，经济稳步复苏，地方政府举债规模适当逐步回调属于正常现象，也有利于防范化解风险。在今年43700亿元地方政府新增发债额度中，地方一般债券额度为7200亿元，比去年降低1000亿元；专项债为36500亿元，与去年持平。目前地方新增债券以专项债为主。上海财经大学郑春荣教授对第一财经表示，今年新增专项债规模安排较为合理。一方面绝对规模仍然较大，可以有力支持重点领域的项目建设，扩大有效投资；另一方面，相比前些年专项债规模保持较高增速，且明显高于偿债主要来源的同期地方政府性基金收入增速，近两年保持合理增速很有必要。“疫情和国际复杂形势给全球经济增长带来诸多不稳定性因素，我国的经济增长和财政收入难免受到影响，控制债务规模也能够为未来几年留足调控空间。”郑春荣说。他认为，各地的政府性基金增长速度存在较大差异，有些地区的专项债规模还有扩大空间，但基础设施建设已基本到位，储备的项目不多；有些地区的专项债规模则受制于政府性基金的增长，从控制财政风险的角度，不能进一步扩大发债规模。预算报告数据显示，2022年全国地方政府性基金预算本级收入预计为94420亿元，同比增长0.4%。财达证券总经理助理胡恒松告诉第一财经，近两年地方新增债务规模小幅回落，能体现政府债务管理更趋于规范，而且也反映了“稳增长”的政策导向。相比于一般债对应的纯公益性项目，对经济社会发展有间接拉动作用，专项债所涉及项目，如园区建设等，在创造一定收益的同时，可与社会资本联动，对地方经济及基础设施建设带动作用更为直接，能更好地发挥“稳增长”作用，因此今年专项债规模与去年持平。目前中国地方政府债务风险总体安全可控。财政部数据显示，2020年末地方政府债务率是93.6%，位于国际上通行的标准(100%~120%)以内。专项债监管更严近些年，专项债规模快速攀升，一些问题也引起官方警惕。《预算报告》在总结去年预算执行和财政工作中存在的一些困难和问题时称，部分地方专项债券项目储备不足，债券资金闲置，投向领域不合规。温来成表示，目前专项债问题主要体现在项目管理上，比如符合条件的项目储备不足，一些项目因为前期工作不扎实等原因，导致债券资金到位后项目无法实施，资金闲置。另外一些项目收益测算被夸大。这些都会对债券偿本付息造成影响，因此专项债需要强化项目管理环节。另外，根据一些地方审计部门等披露的情况，一些专项债资金违规用于发工资、买理财，或者用于楼堂馆所等禁止性领域。事实上，近些年财政部等部门不断强化监管，提高专项债资金使用效率。比如去年财政部制定专项债券项目穿透式监测工作方案、专项债券资金投向领域禁止类项目清单、专项债券用途调整操作指引等制度，促进债券资金安全规范高效使用。《预算报告》要求，今年坚持“资金跟着项目走”，做深做细专项债券项目储备，用好用足专项债券作为重大项目资本金政策，优化专项债券投向领域，严格资金使用监管，不撒“胡椒面”，重点支持在建和能够尽快开工的项目，扩大有效投资。另外，《预算报告》还提出，今年地方政府专项债券适当提高使用集中度，向项目准备充分地区倾斜，并加快债券发行使用，对违规使用专项债券的地区实施扣减新增限额、暂停发行使用、收回闲置资金等处罚。“专项债涉及多个部门，建议地方各个部门加大协同，在项目审核时需要鼓励各部门进行项目推荐，发挥各自优势进行项目把关，同时提升协作效率，加快审批手续的办理。另外，进一步完善地方债评审专家库管理。”胡恒松称。他认为，近两年，财政部更加关注专项债的合规性，管理更加规范。随着专项债监管更加完善，可以促进专项债的资金投向更加精准，转化为有效投资需求。隐性债务有序化解目前地方政府债务风险更主要集中在隐性债务风险。隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。在2018年以前，一些地方政府违法违规举债，导致隐性债务增长较快，规模较大。为积极稳妥防范化解隐性债务风险，近些年隐性债务监管力度不断加大和完善，财政部称隐性债务风险进一步缓释，风险总体可控。不过《预算报告》在谈及问题时称，新增隐性债务情况仍然存在，有的地方政府债务负担较重，部分地方偿债压力较大。《预算报告》要求，今年坚决遏制新增地方政府隐性债务，加强部门信息共享和协同监管，强化预算约束和政府投资项目管理，始终保持监管高压态势，发现一起、查处一起。对违法违规举债融资的严肃追责问责，以强有力问责形成震慑。《预算报告》要求，支持地方有序化解存量隐性债务，防范“处置风险的风险”。按照党中央、国务院决策部署，支持部分有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，研究完善防范化解隐性债务风险长效机制。推动地方融资平台公司市场化转型等。财政部部长刘昆不久前也撰文称，支持地方有序化解存量隐性债务，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，依法实现债务人、债权人合理分担风险，推动融资平台公司市场化转型等举措。胡恒松表示，各省隐性债务构成不同，规模不一致，更重要的是经济发展水平存在差异，这就需要结合各地实际，寻找对应方案稳步化解债务。如操之过急，则地方政府、融资平台等压力加大，易引发区域金融风险。“隐性债务化解的关键依然在于城市政府投资融资平台市场化转型，而城投转型的关键在于增强自身造血能力，不断优化自身债务结构。这就需要城投充分把握‘十四五’发展机遇，在产业投资、资本运营等方面开展尝试。”胡恒松说。温来成也认为，相当一部分城投公司依然靠借新债还旧债来过日子，因此在隐性债务风险化解中，一定要稳妥有序推进，不能因为推进过快引发新的风险。湖南省财政厅厅长石建辉近日撰文在谈及妥善防风险时表示，对全省到期债务实行因地制宜分类制定应对措施，确保精准拆弹。建立政银企协调机制，引导金融机构合规缓释平台公司债务风险，实现成本高变低、性质刚变柔。
转自：第一财经
