千呼万唤始出来。4月6日，央行会同发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局等有关部门起草《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称“金融稳定法”），向社会征求意见。金融稳定法共六章四十八条，分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任、附则。其中，金融委负责认定风险外溢性强、波及范围广、影响程度深、可能严重危害金融稳定的重大金融风险。此外，对于市场关注度较高的“金融稳定保障基金”，草案在第二十九条明确了其定位、资金来源及运用等相关内容。21世纪经济报道记者从央行有关部门负责人处了解到，制定金融稳定法是制度先行的安排考虑，旨在建立风险防范、化解和处置的制度安排，健全维护金融稳定的长效机制，完善我国金融法治体系，进一步织密增厚金融安全网，牢牢守住不发生系统性风险的底线。央行指出，下一步将会同有关部门坚持科学立法、民主立法、依法立法，充分吸收社会各界反馈的意见建议，进一步修改完善金融稳定法草案，按照立法程序配合立法机关高质量推进后续工作，推动金融稳定法早日出台。 为何出台，如何衔接现有金融法律体系？一方面，是加强金融稳定法律制度的顶层设计和统筹协调，健全我国金融法治体系。近年来，我国金融立法工作稳步推进，形成了以中国人民银行法、商业银行法、证券法、保险法等金融基础法律为统领，以金融行政法规、部门规章和规范性文件为重要内容、地方性法规为补充的多层次金融法律体系。但金融稳定法律制度缺乏整体设计和跨行业跨部门的统筹安排，相关条款分散，规定过于原则。因此，有必要制定金融稳定法，建立金融风险防范、化解和处置的专门制度安排，与其他金融法律各有侧重，互为补充，构建更为科学完备的金融法治体系。行业人士指出，“这是维护金融稳定的专门法，将金融稳定工作提升到了重要的高度。”值得一提的是，金融稳定法如何与商业银行法、证券法、保险法等现有金融法律做好衔接？央行有关部门负责人表示，金融稳定法作为金融风险防范化解和处置的专门法，从跨行业、跨部门的角度对金融稳定制度作出统筹安排，侧重于应对重大金融风险，建立权威、高效、专业的风险防范化解处置机制，实现与现有金融法律法规在维护金融稳定方面的有机衔接。对金融机构来说，金融稳定法总体并未超出现有的监管范畴和力度，而是把以往规章制度中与金融风险密切相关的、重大原则性的内容，上升为法律层面的系统规定。例如，风险防范方面，根据重大风险攻坚战中发现的实际问题，针对现行金融法律规定不够充分的领域，明确了对金融机构的主要股东、实际控制人的市场准入和监管要求。风险处置措施方面，在现有金融法律法规基础上，参考国际准则新增了整体转移资产负债，设立过桥银行和特殊目的载体，暂停终止净额结算等处置措施，以更好地满足重大金融风险处置需要。法律责任方面，明确相关法律法规已有处罚规定的，依据相关法律法规处罚；未作处罚规定的，适用金融稳定法处罚；对于新创设的罚则，在处罚种类、标准等与证券法等法律基本保持一致。另一方面，为防范化解重大金融风险提供坚实的制度保障。防范化解金融风险是金融工作的永恒主题。金融风险的突发性、外溢性、复杂性、关联性强，一旦传染蔓延将对国民经济和社会发展造成破坏性影响。从国际实践看，近年来，主要发达经济体普遍出台专门立法，加强金融稳定制度建设。有必要立足我国实际并合理借鉴国际经验，制定金融稳定法，建立高效协调的金融风险防范、化解和处置机制，为防范化解重大金融风险提供坚实的法治保障。此外，及时总结重大风险攻坚战经验，提升系统性金融风险防控能力。从国内实践看，前期防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果，长期积累的风险点得到有效处置，金融风险整体收敛，金融稳定基础更加牢靠。加快制定金融稳定法，及时将攻坚战的成熟做法上升为法律制度，补齐现有制度中的短板弱项，为应对未来各类金融风险挑战奠定法律基础，维护金融业持续健康平稳发展。由谁来统筹指挥，如何维护金融稳定？金融稳定法第五条规定：国家金融稳定发展统筹协调机制负责统筹金融稳定和改革发展，研究维护金融稳定重大政策，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作。涉及金融稳定和改革发展的重大问题和事项报党中央、国务院决定。国家金融稳定发展统筹协调机制办公室承担日常工作，成员单位按照职责分工依法履行金融风险防控化解处置责任，落实国家金融稳定发展统筹协调机制议定事项。“金融稳定法建立了权责清晰、分工有序的金融稳定工作架构。”央行有关部门负责人表示，要求金融管理部门、发展改革、财政等成员单位和地方政府在国务院金融委统筹指挥下，依法履行金融风险防范化解处置职责，密切协调配合，落实金融委工作部署。存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构依法履行职责，发挥市场化、法治化处置平台作用。同时，地方政府的职责也予以明确。金融稳定法规定，各省、自治区、直辖市人民政府应当按照职责分工或者国家金融稳定发展统筹协调机制的要求履行本行政区域内金融风险防范化解处置职责，维护社会稳定、依法打击辖区内非法集资等非法金融活动。“压实各方金融风险防范化解和处置责任”是金融稳定法的重点内容之一。起草说明表示，前期处置实践表明，部分中小金融机构公司治理失效、经营模式粗放，以及部分股东和实际控制人滥用控制权、违法违规占用金融机构资金，是导致金融风险发生的重要原因，地方政府的属地责任和金融监管部门的监管责任也需进一步落实和强化。金融稳定法压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，强化金融机构审慎经营义务，加强对主要股东、实际控制人的准入和监管要求。压实地方政府的属地和维稳责任，及时主动化解区域金融风险。压实金融监管部门的监管责任，切实履行本行本领域金融风险防控职责，严密防范、早期纠正并及时处置风险。人民银行发挥最后贷款人作用，守住不发生系统性金融风险的底线。关于维护金融稳定的原则，金融稳定法在第四条规定，“维护金融稳定，应当坚持强化金融风险源头管控，将金融活动全面纳入监管，按照市场化、法治化原则处置金融风险，公平保护市场主体合法权益，防范道德风险。”对此，央行有关部门负责人向记者表示，金融稳定法是健全金融风险防范、化解、处置全流程全链条的制度安排。建立国务院金融委牵头抓总的重大金融风险识别、认定和应急处置机制，强化督促落实，牢牢守住不发生系统性风险的底线。他进一步解释，风险防范阶段，强化金融机构审慎经营义务，加强对主要股东、实际控制人的准入和监管要求，健全风险监测预警机制和重大金融风险报告制度，加强宏观审慎政策与微观审慎监管的协同，实现风险早发现、早干预。风险化解阶段，要求金融机构主动采取措施及时化解风险，金融管理部门、存款保险机构及时依法依职责采取早期纠正措施，发挥地方政府化解区域金融风险的作用。风险处置阶段，压实被处置机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，明确金融管理部门、其他有关部门和地方政府的责任分工。据介绍，金融稳定法根据处置实际需要参考国际通行做法，新增整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体、暂停终止净额结算等处置工具。按照市场化法治化原则，明确对被处置机构可以依法实施股权、债权减记和债转股，分摊处置成本。明确股权、债权的减记顺位，保障股东、债权人和相关利益主体的合法权益，明确债权人和相关利益主体通过风险处置所得不低于破产清算所得。金融稳定保障基金谁管理，资金何处来、何时用？处置金融风险需要投入财务资源。金融稳定法第二十九条规定，国家建立金融稳定保障基金，由国家金融稳定发展统筹协调机制统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金。央行有关部门负责人告诉记者，“这是在全面总结我国金融风险处置实践，通盘考虑国际社会构建金融安全网的经验教训基础上作出的重要制度安排。”金融稳定保障基金资金从何处来？根据金融稳定法，金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。必要时，中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。央行有关部门负责人指出，减少公共资金投入、防范道德风险，是近年来国际社会在处置重大金融风险领域形成的重要共识。金融稳定保障基金来源于金融机构和金融基础设施等市场主体缴纳的资金和国务院规定的其他资金，应对和处置重大金融风险的成本主要由金融行业自身承担，符合金融风险处置尽量避免或减少公共资金使用的理念，有利于防范道德风险、严肃市场纪律，符合国际通行做法。何时可以启用金融稳定保障基金？央行有关部门负责人向记者表示，2008年以来国际组织和主要经济体均强调，处置风险要先由金融机构自救纾困后采取外部救助，减少对公共资金的依赖。金融稳定法坚持上述原则，首先要求被处置机构积极自救化险，主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人依法履行自救义务。同时，调动市场化资金参与被处置机构的并购重组，发挥存款保险基金、行业保障基金市场化、法治化处置平台作用。危及区域稳定且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，依法动用地方公共资源；重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金，以切实防范道德风险，严肃市场纪律。金融稳定保障基金与存款保险基金，以及保险保障基金、信托保障基金等行业保障基金是何种关系？对此，央行有关部门负责人表示，“金融稳定保障基金与存款保险基金和行业保障基金双层运行、协同配合，共同构筑我国的金融安全网。”值得一提的是，金融稳定法明确由国务院规定金融稳定保障基金筹集、管理和使用的具体办法，为今后进一步发挥金融稳定保障基金的作用留出制度空间。实际上，以美国有序清算基金、欧盟单一处置基金为代表，主要发达经济体也设立了类似功能的金融稳定保障基金。国际金融危机表明，一旦出现重大金融风险，金融对实体经济的服务能力就会受到严重削弱，国民经济和社会发展就会受到严重冲击。通过向市场主体适度筹集设立金融稳定保障基金，未雨绸缪做好及时应对化解重大金融风险的准备，既不影响当前金融业服务实体经济的能力，又能防止个别机构经营失败造成风险外溢，保障金融服务连续性，提升公众信心，对于推动经济持续健康发展具有重要意义。（作者：边万莉）
转自：21世纪经济报道
