在244起行政案件中,仅有100人次行政机关负责人出庭应诉,而这些负责人中,仅有1人次是正职,其余均为副职负责人。此外,还有2件案件仅委托律师出庭应诉,还有部分行政机关基本全年无负责人出庭。近日,陕西安康铁路运输法院发布的2016-2017年行政案件司法审查报告显示,在该院受理的行政诉讼类案件中,“告官不见官”“出庭不出声”的情况仍然大量存在(6月11日《华商报》)。
被诉行政机关负责人应当出庭应诉,是行政诉讼法的明文规定。该院不足一半的行政机关负责人应诉率,或许只是个别情况,但从两年的时间里始终应对乏力来看,这一法律规定的落实还任重道远。
根据行政诉讼法和2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(简称司法解释),行政机关负责人在有正当理由不能出庭应诉时,书面出具情况说明并委托其他行政工作人员出庭应诉,依然被视为行政机关负责人出庭应诉,但仅仅委托律师出庭,是为司法解释明令禁止的,尤其是“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭”。
退一步讲,司法解释将行政机关负责人范围由狭义理解的“一把手”具体化为“行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”,因此“仅一位正职,其余均为副职应诉”并不能由此判断行政机关没有出庭应诉。但被诉行政机关仅仅委托律师应诉和即便出庭也不出声,却值得格外重视。
第一,仅委托律师应诉,与法律规定相悖。尽管行政机关不出庭“不发生阻止案件审理的效果”,但立法上希望通过行政机关负责人出庭应诉达成的法治宗旨将落空。或许这一法律规定尚存争议,但只要没有经过法定程序修改,行政机关作为法治政府建设的肩负者,就应无条件积极应诉,履行法律义务,维护法律权威。
第二,虽出庭应诉,但消极应对相对人行使诉权和法院审理过程,“出庭不出声”,尤为值得关注。从行政机关依法行政应主动接受群众监督、听取群众意见和切实维护群众合法权益等多角度考虑,出庭应诉的行政人员都不能在法庭上不作答。这或许是缺乏法治思维和理念,也可能是习惯保持高高在上的官僚做派。这样的行为,与建成让群众满意的政府是不适应的。
还要看到,理论界对于行政机关负责人出庭应诉制度一直有质疑。因此,在对现行生效法律法规不折不扣执行并维护法律应有权威的同时,对这一制度可能存在的问题进行调研,或有必要有序启动。法律生效后,对其执行情况进行效果评估,是一项基本的立法工作。从审判效率、庭审两造对抗模式下如何更有实效地保障相对人诉求实现等角度,谁是最适合代表行政机关出庭应诉的人员,值得反思和再研究。比如“出庭不出声”,或许主观上有不想作答的成分,或许还有不知道该怎么作答的客观原因,这些问题背后的真正原因只有通过“立法回头看”,才能真正搞清楚。
