▲毕怀恕讲述城市低保制度在山西的建立过程。
口述人
毕怀恕（曾任省民政厅党组书记、厅长）
地点
省民政厅老干部处
时间
2018年11月8日
口述人简介
毕怀恕，山西文水县人，1942年8月生。1972年6月加入中国共产党。1992年6月，任山西省委组织部秘书长。1996年12月，任山西省民政厅厅长、党组书记。2003年1月至2008年1月，任政协山西省第九届委员会常委、教科文卫体委员会主任。
1996年12月到2003年初，在山西省民政厅主持工作期间，毕怀恕亲身参与、亲眼见证了一项历时较长、影响较大的改革——创建“城乡居民最低生活保障”（以下简称“低保”）制度。低保制度替代传统的社会救济制度，是在社会转型时期建立健全社会保障体系的一项重大变革，事关民生，也事关全局。
在毕怀恕的印象中，民政部门长期服务两类人：第一类是“最可爱的人”军人；第二类是“最贫困的人”。在毕怀恕任职的6年里，传统社会救济制度已不适应社会的发展，民政部门对于贫困户的救助，更多地集中体现在低保制度的建立过程中。山西的城市低保制度，从试点、扩面到应保尽保，省里分别在太原、朔州平鲁区、长治开过3次现场会，每次现场会都是一个推进城市低保制度不断完善的里程碑。
太原现场会，全省建立低保制度的第一个里程碑
低保制度，是指以保障居民基本生活为目的，在科学合理确定居民最低生活保障标准的基础上，以家庭为单位，对其共同生活家庭成员的人均收入低于该标准的部分，给予差额或全额的补助。这个概念在上世纪90年代初，对大部分老百姓来说，还是个新鲜的词汇。大家较为熟悉的，是上世纪五六十年代，在计划经济体制下形成的传统社会救济制度：在城市主要是对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老、社会困难户及60年代精简退职职工和国家规定的特殊对象进行救济；在农村主要实行《“五保”供养工作条例》。
然而，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和各项改革的深入发展，出现了新的困难群体，尤其是国企改革导致大量的下岗和待业人员。传统社会救济制度的救济范围有限、救济标准偏低、救济经费严重不足等问题日益突出，迫切需要进行改革。参照借鉴国外社会救济制度的先进经验，紧密结合我省当时的实际，城乡居民低保制度应运而生。
▲太原现场会
1995年，我省的城市低保制度开始在太原市进行试点，1997年7月起在全市推广。当时低保标准是每人每月120元，2448名低保对象，月支保障金18万元。虽然标准很低，保障人数也少，但对全省低保制度的建立具有引领作用。
为了达到国务院“务必在1999年底，把城市居民低保制度建立起来”的要求，1997年11月上旬，全省建立低保制度现场会在太原召开。太原低保工作“书记重视，市长挂帅；实事求是，标准恰当；全员纳入，不留死角；财政出资，分级负担”的新鲜经验，成为全省样板。开完现场会后，相关工作人员明白了什么是低保、如何搞低保。从此，城市低保工作在全省推开。太原现场会可谓是全省建立城市低保制度的第一个里程碑。
截至1999年底，全省11个地级市和119个县（市、区）政府都制定了实施低保制度的办法或细则，并实施了城市居民低保制度。但从实际效果看，全省城市低保对象仅有1.64万人，保障率（即其占全部非农业人口的比例，下同）仅为0.2%，全年发放保障金1100万元。这表明由于实行低保的城镇数量太少，掌握政策过严，投入严重不足，所以保障面太窄，保障对象过少，难以达到预期目的。
朔州平鲁区现场会，越来越多困难群众被纳入低保范围
针对山西“低保水平太低、保障人数过少”的情况，2000年，省政府组织民政、财政、劳动、工会、统计等部门开展摸底调查，确定47.8万贫困人口应纳入低保范围。
▲朔州平鲁现场会
2001年，省政府决定在朔州（平鲁）召开全省扩大城市贫困居民保障面现场会。作为全省低保工作走在前列的地区，朔州市保障率1.2%，其中平鲁区3.2%。而截至2000年底，全省保障率仅为0.29%。现场会上，参会领导们在鲜明的对比中，找准了低保工作存在的主要问题：属地化管理原则贯彻不力，保障面过窄；有的地方投入严重不足，资金不能落实；某些政策和办法不够规范。这次现场会，可谓是山西推进城市低保制度的第二个里程碑。
2001年11月，中央财政给山西追加低保补助资金6000万元，之后，山西省财政又追加1500万元低保资金。这7500万元的资金，为扩大保障贫困居民进入低保范围，奠定了可靠的物质基础。到2001年底，全省审核批准纳入城市低保的对象达到41万人，占到全省摸底调查时应纳入低保范围的47.8万贫困居民的85.8％，保障率提升到4.6％。至此，全省低保工作，取得了突飞猛进的发展。
长治现场会，城市低保应保尽保工作快速推进
2002年，省里提出要在6月底之前，凡全省符合条件的城市贫困人口，务必实现应保尽保目标。由于长治市不仅实现了目标，还配备机构人员，创造了不少经验，因此，省政府于当年4月下旬在长治召开了全省城市低保应保尽保现场会。
会议上结合长治等地工作实践，总结了全省几年来开展低保工作的经验，并实事求是地分析了存在的问题，如各地发展很不平衡、个别地市仅完成应保尽保任务的50%、政策过严或过宽、少数地方资金到位较差、不少地方组织建设滞后等。这次现场会，可谓全省健全完善城市低保制度的第三个里程碑。
▲长治现场会
在这次会议推动下，到2002年6月30日，全省城市居民中低保人数达到58万人，基本实现应保尽保的目标。同年9月上旬，山西省召开全省第18次民政会议，代表民政部来山西参会的部领导称：“山西城市低保工作实现重大突破，基本实现应保尽保，低保制度规范统一、成效明显。”
▲毕怀恕（左）慰问困难的复员退伍老兵
山西城市低保制度，从试点到应保尽保，经历了七八年的探索。低保制度建立难，难在全民应保尽保、兜底性质、公开透明。当然，难的同时，也是社会进步的体现。“改革开放，就是要让人民实现小康，走向富裕。”如今，城市低保制度在发展中日趋完善和成熟。毕怀恕认为，只有实施好低保制度，“最贫困的人”才能过得好，社会才能安定团结，各项事业才能有序推进。
制片人：张志仁
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编辑：王美翔
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