2016年7月3日，保监会发布了《保险资金间接投资基础设施管理办法》（以下简称“《新办法》”），同时废止《保险资金间接投资基础设施试点管理办法》（以下简称“《试点办法》”）。保监会在公开媒体表示本次修订的主要内容包括四个方面：简化行政许可、拓宽投资空间、强化风险管控、完善制度规范。本文将细化并点评重点修订条文。
一、简化行政许可
1、删除保险机构作为委托人的资质审批
《试点办法》第二十四条要求保险机构作为基础设施投资计划委托人的应报保监会批准，《新办法》删除了对委托人业务资质的审批。
2、删除独立监督人的资质审批
《试点办法》第六十二条要求独立监督人的资质应报保监会批准，《新办法》删除了对独立监督人业务资质的审批。
3、对基础设施投资计划的实质审核改为形式审核
《试点办法》第三十二条要求受托人将投资计划报保监会审批。《新办法》删除了监管机构对受托人业务资质和投资计划的审批，其中，第二十七条规定：“受托人设立投资计划，应当向中国保监会指定的注册机构注册。受托人应当按照注册机构的要求报送注册材料。受托人报送的注册材料应当真实、完备、规范。注册机构对注册材料的完备性和合规性进行程序性审核，不对投资计划的投资价值及风险作实质性判断。”
简评：2013年注册制改革后，保监会已经取消对委托人、受托人、监督人等当事人资质的实质性审批，对受托人采能力评估制，即授予符合条件的受托人开展特定投资领域投资资格，本次修订从立法层面进一步肯定了注册制操作实务。
二、拓宽投资空间
1、将可投项目范围拓展至一切基础设施项目，项目领域不仅限于交通、通讯、能源、市政、环保，项目级别不再限于国家级重点项目
《试点办法》第十条规定：“投资计划的投资范围，主要包括交通、通讯、能源、市政、环境保护等国家级重点基础设施项目。”《新办法》第十条规定：“投资计划可以采取债权、股权、物权及其他可行方式投资基础设施项目。”
2、明确保险资金可投资PPP项目，并对拟投PPP项目提出要求
《新办法》第十条规定：“……采取股权、政府和社会资本合作模式投资基础设施项目的……”，并对PPP项目提出了“收费定价机制透明、具有预期稳定现金流或者具有明确退出安排”的三项要求。
简评：目前金融机构对PPP项目投资态度仍然较为谨慎，投资主力仍为银行，还有部分信托机构和产业基金，保险机构参与较少。保险资金长期性、低成本性、低风险偏好性，与PPP项目的长期合作性、低利润性、政企合作性具有天然匹配性。《新办法》明确保险资金可投资PPP项目，并对PPP项目的准入提出了三项要求，对于保险机构投资PPP项目具有一定的促进作用。
3、放宽拟投项目条件
（1）删除了《试点办法》中有关”项目已投保险”、“具有最高级别资质的专业机构出具可研报告”的要求，将“项目控股股东或实际控制人为大型企业，且无不良信用记录”的要求更改为“融资主体最近2年无不良信用记录”。
《新办法》第十一条规定：“投资计划投资的基础设施项目应当符合下列条件：（一）符合国家产业政策和有关政策；（二）项目立项、开发、建设、运营等履行法定程序；（三）融资主体最近2年无不良信用记录；（四）中国保监会规定的其他条件。”
简评：实务中多数项目在融资阶段无法完成投保工作，新办法删除有关保险的要求更为契合实际。PPP项目的融资主体未必是作为社会资本方的控股股东，有的政府为了节约融资成本，通常会比较社会资本方融资成本与政府指定参股主体融资成本，择价低者合作，对控股的信用要求转为对融资主体的信用要求符合当前项目实际情况。
（2）删除《试点办法》中有关“自筹资金”和“项目资本金”的要求
《新办法》删除了《试点办法》第十二条有关：“（一）自筹资金不得低于项目总预算的60％，且资金已经实际到位；（二）项目方资本金不得低于项目总预算的30％，且资金已经实际到位”的规定。
简评：国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》【国发〔2015〕51号】调低了项目资本金比例，例如铁路、公路项目调整为20%，轨道交通项目调整为20%，港口、航运、机场项目调整为25%，目前资本金要求在30%以上的项目极少。
项目资本金是基础设施融资的重要内容，不少项目是采股债结合的融资方式。尤其是PPP项目多采取政府指定主体、金融机构、建设运营方共同组建项目公司的形式，要求金融机构解决部分项目资本金。《新办法》删除《试点办法》有关项目资本金和自筹资金的强制性要求，拓宽了保险资金可投项目范围，使保险资金可提前介入项目资本金的融资。
（3）删除《试点办法》中有关“项目方必须具备法人资格”的要求
《新办法》删除《试点办法》中禁投项目中“项目方不具备法人资格”的规定，改为“融资主体不符合融资的法定条件”。
简评：并非所有基础设施建设项目均采取项目法人的形式，有些项目未必需要成立项目公司，例如采用政府作为业主方发包的传统建设项目往往不再成立单独项目公司，《新办法》的规定充分考虑了实务中基础设施建设项目的多种形式。
4、委托人中增加“其它合格投资者”
《试点办法》中规定基础设施投资计划的委托人仅限于保险机构，《新办法》增加“其他具有风险识别和承受能力的合格投资者”的新主体，拓宽了基础设施债权计划、股权计划的投资主体范围。
三、强化风险管控
1、删除受托人业务资质要求，要求受托人建立风险责任人机制、净资本管理机制以及风险准备金机制
《新办法》第二十六条规定：“受托人设立投资计划，应当具备相应的投资管理能力。具体规则由中国保监会另行制定。”删除《试点办法》对受托人公司治理、内控制度、专业人员、注册资本、净资产、负债情况等资质的要求。
《新办法》增加要求受托人建立有效的风险控制体系，一是建立风险责任人机制，第七十条规定：”受托人应当健全投资问责制度，建立风险责任人机制，切实发挥风险责任人对业务运作的监督作用。受托人向委托人、受益人和中国保监会提交相关报告，须由风险责任人签字确认。”二是建立净资本管理机制和风险准备金机制，第七十一条规定：“风险准备金从投资计划管理费收入中计提，计提比例不低于10%，主要用于赔偿受托人因违法违规、违反受托合同、未尽责履职等给投资计划财产造成的损失。”
简评：《试点办法》对受托人的准入资质作出了详细规定，例如要求作为受托人的信托机构、产业基金注册资本和净资产不低于12亿。目前一些从事PPP投资的私募股权基金的注册资本并不符合该项要求。《新办法》转变了对受托人的管控机制，放松了受托人准入机制的强制性要求，转而对受托人的风控机制作出要求，体现了“放开前端、管住后端”的监管思路，监管手段更为灵活、有效。
2、删除对委托人投资基础设施的细节性要求，确立“自主投资、自担风险”的原则
《新办法》删除了《试点办法》第七十七至八十一条有关委托人风险控制、决策、评估机制的规定，仅要求委托人对投资风险进行实质性评估、合理制订投资策略，自主投资、自担风险。
《新办法》删除了《试点办法对债权投资、股权投资、受益权转让的增信要求。《试点办法》第八十六条对债权投资提出了详细的担保要求，例如担保主体为2A级以上企业、抵质押率不低于5折等；第八十七条要求股权投资取得项目决策权、至少一个董事席位等；第八十八条要求受让受益权、经营权的，应取得所有人连带责任担保承诺并取得2A以上担保。《新办法》仅要求债权投资具有明确的还款安排，以股权和政府和社会资本合作模式投资的,应当选择收费定价机制透明、具有预期稳定现金流或者具有明确退出安排的项目。
简评：《试点办法》上述要求不符合项目投资实际。例如对债权投资担保的要求，对受让项目受益权、经营权取得项目所有者的连带责任承诺的要求，仍然是拘泥于股东信用的传统企业融资思路，不利于基于项目自身现金流的、有限追索权的项目融资的发展，不能适应PPP项目的融资需求。再如要求取得项目决策权的规定，实务中项目决策权与股权比例相关，而且金融机构非专业项目管理者，能够取得财务控制权和重大事项决策权足矣，深度参与项目决策反而损害项目决策效率。当然，鉴于保监会表求下一步将修订基础设施债权投资计划细则，因此对债权投资的要求仍有待进一步观察。
3、强化中介机构责任
《新办法》第八十条规定：“为投资计划提供服务的专业中介服务机构及其有关人员，应当遵守执业规范和职业道德，客观公正、勤勉尽责，独立发表专业意见。相关中介服务机构或人员未尽责履职，或其出具的报告含有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，应当承担相应法律责任。”
4、简化有关受益人大会的程序性规定
《试点办法》第三十七条详细规定了受益人大会的召集、审议、表决程序。《新办法》将受益人大会召开、提交议题和审议表决等事项交由受益人大会章程规定，仅规定：“受益人大会由持有投资计划1/3以上受益凭证份额的受益人或者受托人提议召开。除突发紧急事件外，召集人应当至少提前10日通知受益人大会的召开时间、会议形式、审议事项、议事程序和表决方式等事项，同时报告中国保监会。”此外规定“中国保监会可以委派监管人员作为会议观察员列席会议。”
（作者黄华珍系律师，法学博士，曾在中国建筑股份有限公司、中国人寿保险股份有限公司法律、风控部门工作）
