作者：马怀德（中国政法大学副校长）
习近平总书记强调，如果制定了法律，不实施或者是束之高阁，或者制定法律实施不力，做表面文章，制定再多的法律也无济于事。全面依法治国的重点应该是保证法律的严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。法律实施问题是依法治国的重点，也是难点问题。因为政府是执法的主体，所有的法律都要由政府机关来执行实施，如果法律无法很好地实施或实施不力，依法治国将无从谈起。党的十八大以来，中央提出了法治政府的建设目标和具体任务，规划了法治政府建设的施工图，并推出了一系列的改革措施，推动综合执法、解决执法难题。这些改革有一定的效果，但不明显。滥用职权和不作为两个问题在不同层面、不同领域都存在着，是法治的两个“痛点”。要解决这两个问题，我有几点想法。
马怀德 光明日报记者 郭俊锋/摄
第一，要从执法程序上加以规范。只有健全的执法程序才能有效规范行政执法活动。目前有一些程序法，像行政处罚程序、许可程序、强制程序，但是程序法不完整不全面，很多重要的行政活动、执法活动是不归这三部法律管的，很多非类型化的行政活动缺少统一的程序法律约束。行政程序法是一个划定底线的规则，只要是行政公务行为，都需要一套程序标准来规范。从行政执法的角度讲，完善行政程序法迫在眉睫。
第二，监察机关要适度介入行政执法的监督活动。有人说，监察法只对人，不对事。监察法规定“要以行使公权力的公职人员作为监察对象”，而通过对监察对象的廉政监察，可以达到对他秉公用权、依法履职的监督效果。监察法实际上赋予了监察机关足够的法律空间，使之可以和其他部门配合，共同处理公职人员涉嫌违法职务犯罪的行为，进而达到对事情的监督。不过需要注意的是，监委的介入要适度，不能全面介入，不能深度介入，要在有举报报案、有问题线索的情况下去介入。现在为了防止不作为，我认为监察机关的适度介入是必要的，更何况几乎所有的违规审批案件、不作为案件、不履职案件背后多多少少都存在公职人员涉嫌职务违法犯罪的嫌疑。
第三，解决滥用公权力和公权不作为，根本上要从公职人员的观念和意识上加以解决。过去很多人认为滥用职权、超越职权是违法，是不当的行为，但是很少有人说不作为、不履职、怠于履职是违法行为，甚至是犯罪行为。实际上很多时候不履职，怠于履责，有时候比滥用职权、超越职权造成的危害后果还要大，所以必须要让执法人员意识到，超越、滥用职权是违法犯罪，不作为、怠于履职同样是违法犯罪。
第四，政府要有一套有效的监督和评估机制。近几年，中国政法大学法治政府研究院研发了一套法治政府评估体系，连续六年对全国各地的市级政府包括职能部门进行执法内容的评估。我们发现，八个一级指标中得分最少的往往就是执法指标，执法现在是整个法治体系的短板。对此，我们希望对法治政府的评估能够拓展到所有政府部门，通过这种第三方评估的方式向社会公开相关信息，督促执法机关改进工作，解决执法者滥用职权和不作为的问题。
《光明日报》（ 2018年11月29日 15版）
