《全域旅游示范区创建工作导则》的出台，表明全域旅游并非头脑发热的“一阵风”，也不再是一些舆论所说的“看不懂”，而将成为开启新时期我国旅游业发展新征程的工作部署
□曾博伟
各级地方政府和旅游全行业翘首企盼的《全域旅游示范区创建工作导则》（以下简称《导则》）近日出台。从2015年8月国家旅游局《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》的发布，到2016年全国旅游工作会议提出实现我国旅游业从“景点旅游”向“全域旅游”转变，再到2016年7月习近平总书记对“发展全域旅游，路子是对的，要坚持走下去”的重要指示；再到2017年3月李克强总理在政府工作报告提出“发展全域旅游”和《“十三五”旅游业发展规划》对全域旅游工作的明确，以及500个创建单位在全域旅游发展观指导下的对旅游业发展的全面推动，经过近两年的酝酿、发动、调查、研究、斟酌、探索，全域旅游工作进入到一个崭新的阶段。
可以说，这次《导则》的出台，表明全域旅游并非头脑发热的“一阵风”，也不再是一些舆论所说的“看不懂”，而将成为开启新时期我国旅游业发展新征程的工作部署。下一步需要做的就是按照《导则》的要求，结合地方的实际，创造性地开展工作，让全域旅游得到全面落实。
一是要确定工作主体。《导则》明确指出，“全域旅游是指将一定区域作为完整旅游目的地”来推动发展的工作模式。在这些目的地中，应该明确旅游业的优势甚至主导地位，并在此基础上通过一系列的手段，将这个区域旅游业发展的各种要素整合起来，将旅游业发展的各个环节协调起来，将旅游业发展的各方面力量统筹起来。所以说，适应新时期旅游业发展要求的新型旅游目的地正是全域旅游工作的主要对象。而从行政层级来看，有省一级的旅游目的地，如目前正在创建全域旅游示范省的海南和宁夏，还有市一级的旅游目的地和县一级的旅游目的地。需要强调的是，《导则》明确“示范区创建由所在地人民政府提出申请。”这就意味着，尽管在现实中存在不少跨行政区划的旅游目的地，诸如跨省的浙闽赣皖生态旅游区、跨市的皖南文化旅游区等，但全域旅游的工作对象将这种类型的旅游目的地排除出去了，而只是针对与行政区划范围高度一致的省、市、县旅游目的地，从现行的行政体制看，这也有利于全域旅游工作更好地开展。所以，全域旅游的工作主体就是与旅游目的地重合的各级政府。
二是要明确工作任务。《导则》共涉及全域旅游发展中八个方面的任务，即旅游体制机制创新、旅游发展规划、旅游设施建设、旅游服务提升、旅游产品供给、旅游品牌营销、旅游市场监管、旅游效应发挥。这八个任务既涉及“硬件”的设施建设等，也涉及“软件”的旅游服务等，这就意味着抓好全域旅游需要“软硬兼施”；同时涉及“面子”的营销宣传等，也涉及“里子”的旅游改革等，这就意味着抓好全域旅游需要“表里如一”。此外任务中还涉及短期相对迫切的旅游产品项目建设，也涉及对未来“长期”的旅游业发展谋划，这就意味着抓好全域旅游需要“长短结合”。
总之，与以往推动旅游业发展的任务部署不同，全域旅游是一个涉及面更宽、工作点更深的工作体系。因此有理由相信，只要各级政府按照这个八个方面脚踏实地开展工作，全域旅游的发展理念就能够得到充分落实，目的地旅游竞争力也一定会得到全面提升。
三是突出工作重点。一个地方要发展旅游业，需要解决的问题很多，因此全域旅游发展不是“眉毛胡子一把抓”，而应针对制约旅游业发展的“瓶颈”问题以及广大游客关注的热点和难点问题，下大力气加以解决。从大处看，比如《导则》无论是在原则、目标还是任务上，都把旅游业的改革创新放在首要的位置，这实际上抓住了全域旅游发展的“牛鼻子”。可以说，全面深化改革不仅是当下中国经济、政治、社会、文化、生态发展的首要任务，同样也是旅游业发展的一号工程。而任何一个地方要让全域旅游成为持续发展的内生动力，那就不能仅仅靠个别领导的号召，而是应该把领导对旅游业的“重视”上升到发展制度和运行机制层面；同样，抓好全域旅游，不能仅仅局限于完成《导则》提出的具体改革任务，还应该用改革的思维去解决全域旅游发展中各个领域的难题。也只有这样，全域旅游才不会仅仅成为一块“牌子”，而成为各地以旅游改革为突破口，进而推动一个区域全面发展的“发动机”。
从小处看，这次《导则》再次把厕所革命放到了突出的位置，并将其作为“创造和谐旅游环境”中最重要的任务。需要特别说明的是，相对于其他任务更多强调工作导向，厕所革命提出的任务之细体现了细致入微的工作特征。未来要做好全域旅游发展中的重点工作，各级政府也应采取这种“从大处着眼，从小处入手”的工作方法。
四是形成工作体系。不同于一般的文件，为体现全域旅游工作的操作性，《导则》从地方申报、审核公布、创建实施、评估监测、考核命名、复核督导六个环节出发，明确了各级旅游管理部门的工作内容，并初步构建起全域旅游的工作体系。具体来说，就是相当于“入学证”的示范区创建单位由地方政府申请，由省级旅游部门推荐，最后由国家旅游局审核公布；相对于“准考证”的创建单位能否通过评估监测，什么时候能进入示范区验收名单，针对省级创建单位由国家旅游局决定，针对市县创建单位，则由省级旅游部门决定；而相当于“录取通知书”的创建单位能否最终通过“考核”，成为全域旅游示范区，其主要权限在国家旅游局。此外，对最终验收成为示范区的地方，未来的复核督导主要由国家旅游局或者国家旅游局委托地方旅游部门执行。通过《导则》提出的这一套程序，构建了一个完整的工作“闭环”。如同目前相对成熟的A级旅游景区评定和管理，下一步国家旅游局还将出台相应的管理办法，使全域旅游这项工作常态化，并成为推进各地旅游业发展的重要抓手。
当前落实好全域旅游发展观，关键的是需要各级旅游部门推动当地政府落实好《导则》，让《导则》真正成为推动全域旅游发展的重要指南。
（作者为北京联合大学旅游学院副研究员）
