2017中国新型城镇化高峰论坛
中央党校经济学部副教授杨振
天津北方网讯：天津北方网讯： 7月21日，由中共中央党校、中国建筑工程总公司联合举办的2017中国新型城镇化高峰论坛在天津滨海新区举办。中央党校经济学部副教授杨振进行主题演讲，以下为文字实录：
各位领导、各位嘉宾，大家下午好！很高兴借这样一个论坛发表一下我们的研究成果。
我的主题是《央企在推进新型城镇化建设中的作用》。讲三个问题，第一个问题，中央企业是如何融合到新型城镇化建设中去的。简单回顾一下历史。
第二个问题，央企在参与这几轮新型城镇化建设当中到底起了什么样的作用。
第三个问题，央企所起到的这些作用，其他的企业或者说民营企业是否可以代替。
首先我想请大家思考一个问题，在当前，央企参与新型城镇化建设非常重要的一个合作方式就是PPP的模式。这个PPP的模式说来也并不新鲜，因为上世纪90年代的英国早已经开始了PPP的合作方式。大家从英文翻译上来看说得非常简洁，Public-Private-Partnership，把政府和参与一方说得非常清楚，谁和政府合作？就是公私合作模式。我们现在是什么合作状况？财政部一万三千多个PPP项目，55%以上项目数、70%以上投资额由国有独资和国有控股企业完成的。
再往前想一步，国有企业的大东家是谁？正是中央政府和财政部，所以我听到过这样的观点，外国的PPP一到中国就变了味道，变成了什么？成了中央政府和地方政府合作，对这个观点，我们研究并不赞同。我们发现，中央政府参与新型城镇化建设实际上是一个市场导向的结果，大家从官方关于PPP的翻译当中大家已经注意到了，我们并没有翻译为“公私合作”，翻译为政府和社会资本的合作，这里面最大的区别在于国有企业和中央企业的参与，把国有企业和中央企业拿掉也是合作，这样翻译有深层次的考虑。央企在这个过程当中肯定起着不可替代的作用。
我们看看它如何起作用？传统的城镇化路径当中，政府和企业关系是这样，整个城市的规划由政府单一主导设计的，这个政府规划下有市政项目、有产业导入，有基建项目，不同项目招标当中，中央企业、国有企业很显然是有优势的，所以它能够在这个过程当中分到一杯羹，同时他也凭借自己优势可能把这些项目进一步承包下去。在这样一个关系当中，从合约的角度来看，政府和中央企业是上下游、垂直型的合约关系。过去几十年，政府主导的城镇化模式基本上就是我们城镇化发展的路径，这种模式好还是不好？很显然，它有积极的一面。我们看一下这两个数据就能够知道政府主导的城镇化有多快。过去30年，城镇化率从1978年不到18%到2016年的57.35%，固定资产投资率过去20年平均53%，这是任何一个国家都达不到的。但是政府单一主导的城镇化模式存在着诸多缺陷，我想这里面最大的缺陷是城镇化发展的可持续性问题，就是政府单一主导、产业导入带来的城镇化可持续发展问题。
大家都知道，政府主导产业存在着不好，为什么不好？经济学讲这里面存在着合成谬误，对于一个地方政府来讲是好项目、好产业，在地方政府竞争性招商引资下就不一定是好项目、好产业了。所以大家看到，传统城镇化模式当中，区域发展同质、产业结构同质、产能过剩问题相应出现，有这样一个问题，过去城镇化模式存在这样的缺陷是不是央企就正常了，是不是央企应该以PPP模式进入了？实则不然。我们可以看到，中央企业以现代化的模式参与城镇化当中是有一个规律，地方政府主导不下去了，中央政府才有更好的合作空间，地方政府对于城镇化主导能力实际上经历了三落三起，而在最后一起当中，中央企业才以现在的姿态进入到新型城镇化建设当中去。
94年分税制改变，削弱了地方政府的财政，94年改革成果立竿见影，94年以后，地方政府和中央政府收入大致是7：3，94年中央政府财政收入超过了地方政府，随后了十几年，地方政府支出压力非常大，中央政府的支出压力非常小，所以大家刊印财权上移，事权下移，地方政府没有钱怎么办？还好，中央政府给地方政府关了一扇门的同时还开了另外一扇窗。94年的时候，随着分税制的改革，中央政府允许地方政府保留土地出让的全部收益，所以过去20年，地方政府凭借土地财政，过去20年土地收入涨了100倍，99年到2016年土地财政积累大约31万亿，这帮地方政府缓解了一下，地方政府还有能力主导城镇化建设。
但是卖地不能一直卖下去，我们有18亿亩红线，国家控制建设用地指标。这一控制，结果地方政府快速城镇化的进程土地指标越来越难满足，所以地方政府不得不寻求一个有建设用地指标的机制，这就倒逼一个土地增减挂钩。06年，国土资源部在山东等省市土地增减挂钩，想用土地，可以，只要农村耕地增加100亩，你的城市建设用地就可以给你增加100亩。这里出现了大量的农民上楼，土地整理等等。
但是，到了第三个弱的地方，大家看到2014年的时候，全国地方政府的债务压力非常大。这时候，中央就不得不去考虑地方政府债务所带来的风险，所以2014年，国发43号文就巩固了政府和政府平台融资的功能，所以这时候地方政府发现，你再去主导城镇化建设真的缺钱了。还好，这时候开了一个口，就把中央企业推到了现在新型城镇化建设的模式当中去。我们看到，2014年，财政部和发改委共同大力的推进PPP项目，这时候央企就华丽丽登场了，央企登场的背景是建立在传统融资弊端和融资压力下。
我总结央企和政府新一轮合作三个非常重要的背景，第一是可持续发展能力差，第二，征地冲突社会矛盾，第三财政承压，事权不减。这时候给中央企业提供了一个非常好的机会。中央企业是怎么参与的？大家看，这是一个非常简明的当前中央企业是如何参与新型城镇化建设的。这里面最核心的是PPP项目公司。这时候大家看到，地方政府的代表，中央企业他们共同出资建立一个项目公司，这个项目公司承担了原来政府所单一主导的很多功能，比如说土地开发、城市产业运作、基础设施的建设，所以从合约的角度来看，这个模式它把原来政府单一主导的从上游到下游垂直型的合约模式转变为这样一个股份合作、风险共担、收益共享的水平型模式。在这样一个合约转变当中我们发现，原来央企只是项目的承建者，现在它是规划的参与者，未来城市怎样发展，中央企业现在有说话的余地了。而且，它不光是一个建设者，它还是未来发展的参与者。所以我相信，中建方程的各位同事来到塘沽湾的时候，一看这一片城市是我们设计、参与、施工、建设的，所以自豪感油然而生。在这个过程当中，实际上地方政府的职能也发生了很大的变化。地方政府的参与方式是多种多样的，你可以选择入股，也可以选择独家授权、独家经营的模式，也可以选择相应配套的产业，甚至可以一分钱不出，多种合作模式也决定了地方政府很多种付费模式。地方政府可以补贴，可以政府付费，还可以由社会付费，所以多种合作方式，多种参与方式，政府、中央企业双方都变得更加自由。
中央企业参与最核心解决什么问题？我觉得有三点至关重要。
第一，在风险可控范围内，缓解政府融资约束。地方政府和中央企业共同出资建立项目公司，比如我们中建有一个项目是共同出资10亿，这时候地方政府只出了1个亿，中建方程出了9个亿共同成立了一个10亿的项目公司。这个项目公司可以撬动多大的资金呢？根据公开的数据，未来五到十年内，这个项目要投200多亿，这里面有双层的杠杆的，地方政府用1亿元撬动了10亿元的项目公司。这时候谁给它背书呢？这时候是中央企业雄厚的资金实力提供了抵押，项目公司又以10亿元的自有资金撬动了一个上百亿元的资金投入，这又是一层杠杆。杠杆放大是不是风险更多了？未必！因为我们看到这一层杠杆也有一层保障，就是城市未来收益，PPP项目当中都有未来项目的收益，没有收益的项目很难推进下去。所以，第一个功能就是在风险可控的范围内，中央企业缓解政府的压力。
第二，采用市场机制导入产业，增强可持续发展能力。过去所有的产业都是政府导入的，现在由项目公司导入，这里面就融合的中央企业的一些元素，什么元素？第一个，国际眼光。但是要说十年以前中央企业没有国际眼光吗？肯定有，为什么没有进入？放开导入产业，现在放开帮助它导入产业，使得产业更加可持续的，实际上是将中央企业的利润直接和城市未来的收益挂钩了，如果这个东西挂不上钩，我们发现中央企业设计产业也不可能设计好。正是因为中央企业现在它的利润和未来经营的收益直接挂钩了，所以中央企业在选择产业的时候会非常慎重，否则对自己也不利。这就是倒推一个理论，更关注利润的中央企业会更关注产业导入的合理性和未来经营发展的收益。所以，从这个意义上来讲，为什么中国建筑能够在城镇开发模式当中不断胜出？因为中国建筑更关注利润，它在竞争非常充分的行业当中摸爬滚打，如果一个中央企业不太关注自己的利润，他会帮你更好的导入产业吗？可能不会！这里面不仅仅是引入了国际眼光，更重要的是用市场机制和未来收益作为保障。
第三，中央企业给全国土地一级开发提供了非常好的交易模式。在传统的政府主导的土地开发模式当中，大家看到，这里面实际上地方政府是一个双边垄断的市场结构，农村集体有耕地，这个耕地要入市的话必须经过农转非和国有化的手续，这是我们政策规定的。所以在这个过程当中，大家看到地方政府和农民集体谈判的时候，地方政府是土地唯一的来源。土地出让招拍挂的环节当中，我们发现地方政府又是土地的唯一的供给者，在市场当中有唯一供给者的时候，需求者能和他谈价吗？不能！所以大家看到，地方政府在传统的土地交易构架当中是一个双边垄断的市场结构。但是现在，地方政府和中央企业合作以后，由项目公司来做这件事情，它就很好的协调了农村集体、地方政府和中央企业在土地增值收益当中的比重。所以，它提供了一个非常好的土地增值收益分配新模式，更好的化解了土地交易当中所产生的一些社会矛盾。可能中央企业参与了这一轮新型城镇化，能够为现在全国没有统一的土地一级市场开发的标准可能能探索出一个新模式。
紧接着的问题是，你刚才说中央企业的成功在于它参与市场竞争，在于它更关注利润，如果聚焦在这一点上，岂不是民营企业更关注市场竞争，更关注市场利润吗？这就到了第三个问题，中央企业它的职能能否被民营企业替代。我们基于三个方面，中央企业目前参与新型城镇化建设不可能被替代。
第一，当前和地方政府打交道还是存在非常高的制度成本，交易成本非常高。世界银行去年发布了一个报告，说在中国当前获得施工许可的难度在全球190个经济体当中排名177位，这表明我们施工企业要获得地方政府的许可非常难，建设一个标准仓库平均需要22道手续，耗时244.3天，成本占仓库价值的7%。所以，谁能够更好的和地方政府打交道，谁的交易成本就低，谁的总成本也就低。
在和地方政府打交道的过程当中，中央企业天然有优势，这点不可否认。我们在中央党校上课堂上看到国有企业的老总和地方政府的市长并排而坐，你没有看出过民营企业老总和地方政府市长并排坐，一块儿学习。中国建筑老总可以去地方政府当领导，没有听说过哪个民营企业老总到地方政府当领导，所以我们现在的制度设计中央企业在处理政府关系当中有天然的优势。当然，并不是说可能存在着腐败行为，而是说在合法、合规的情况下，中央企业的领导可以更好的了解地方的需求，能够知道这件事情怎么做合规，怎么做不违法，同时怎么做成本最低。
第二，企业存续能力有差异，地方政府会理性选择合作方。对于地方政府来讲，最保险是选择和中央企业合作。
第三，所有的城镇综合开发项目长周期、高负债率，谁的资产负债能力强，谁就更有优势，谁的融资成本低谁就更有优势，我们这里面有直接的证据。08年金融危机来了以后，大家发现国企资产负债率和私营企业资产负债率出现了大逆转，也就是说当危机来临的时候，国有企业(央企是国有企业的排头兵)，谁有强的负债能力，谁就有支撑长周期的项目优势。基于以上几点，我们判断当前中央企业和地方政府的合作是市场选择的一个必然，而并不是PPP模式来到中国就走了样，这是市场选择的结果。而央企的参与实现了三个重大的结合。第一，政府资本和社会资本的结合，第二政府职能与市场机制的结合，第三新型城镇化与产业体系的结合。这三个结合在现在的产业制度下民营企业难以替代。谢谢大家！(“津云”――北方网编辑尹辰辰)
